其实，行政机关实施信息公开制度也是世界通行的惯例，除塞尔维亚、墨西哥、南非等少数国家由于其特殊的法治体系，将立法机关、司法机关与行政机关一起作为信息公开的义务主体之外，大多数国家的政府信息公开制度均是局限在行政体系内。
[38]在我国台湾地区，部门宪法仅限于宪法规范，成为主流说法。苏永钦先生认为，部门宪法的存在反映社会的需求，故部门宪法的数量应该有几个，只能在一定阶段去观察分析，随着社会的改变而增减。
[71]苏永钦：《横看成岭侧成峰——从个别社会部门事例宪法人权体系》，载苏永钦主编：《部门宪法》，元照出版公司2006年版，第160页。[22]又如，陈海嵩教授认为，部门宪法的规范依据和内在范围应限定在形式意义上，由成文宪法上的相关条款组成。同时，由于宪法学是一门具有基础性、全局性的法学学科，[54]部门宪法的研究及部门宪法学的建构不仅可推进宪法学的深入发展，还将带动部门法学乃至整个法学学科的进步。某一个部门宪法，就是某个领域的宪法规范的集合。部门宪法是普通法律法规的立法基础和直接依据，立法时首先要确保与部门宪法相抵触，并充分体现部门宪法精神。
[59] 关于如何划分部门宪法，学者们也提出了自己的见解。[58]还有其他学者根据不同的标准，对部门宪法作不同的划分。第四，行政机关不予处理之前应当已经履行了相应的义务且不应属于行政机关主动公开的信息范围。
一方面，对于规章而言，科学、合理地制定具体标准也是十分困难的，制定标准的难度并不能随着规范效力级别的升高而降低，相反，越是效力级别高的规范因其影响范围大，越是应当谨慎。泰国《官方信息法》规定对于涉及过量信息或无合理原因过于频繁的提出申请，该申请可能会被拒绝。由此，《条例》第35条是针对特殊情况的特别处置程序，该程序是政府信息公开制度的一部分，自然应当是行政机关在行政程序中优先适用。结语 自政府信息公开制度实施起，行政机关与法院就受到不当申请行为的困扰，从陆红霞案到《条例》第35条的设置都是为解决这一实践问题而作出的应对。
同时，在此类案件中，法院应当采用何种裁判方式，是判决还是裁定，这是关乎法院在规制不当申请中是应当采取主动规制还是中立审查的模式，有必要进行详细研究。但是，由于信息具有传播性的特点，同时，信息公开行政诉讼又具有推进行政机关依法行政、促进透明政府建设的重要作用，因此又具有客观诉讼属性，[[36]]有学者更为直接地指出，信息公开行政诉讼具有一定的公益属性。
[[2]]参见石龙潭：《信息公开与权利滥用———日本的现实和应对》，载《财经法学》2018年第5期。另一方面，行政行为必须有明确的依据，特别是针对申请人增加义务的行为，唯有做到上述两点，才是符合正当程序的告知。[[22]]该制度给各行政机关施加对信息首次分类的义务，同时确保对信息的首次判断权由行政机关行使。[[20]]此外，从文本分析角度，《条例》第35条已经明确规定，要求说明理由不予处理确定延迟答复等行为模式的主体均为行政机关。
苏格兰的指导性大纲将纠缠式申请界定为：申请是不合理或者不成比例的、给公共机构带来巨大负担、没有严肃的目的或价值、目的仅在于给公共机构制造麻烦。鉴于此，采取第一种进路，即行政机关按照个案处理的原则，采取定性的标准，虽然不是理论上最优的选择，但是，这是当下最为切合实际的选择。[[15]]参见浙江省嘉兴市中级人民法院(2020)浙04行终94号行政判决书。[[19]]同前注〔7〕，后向东书，第8页。
现实中，法院在诉讼中是否能够依职权调取证据，证明申请人的行为明显超出合理范围是审判实践中面临的一个问题。对于该标准，从现有的司法裁判来看，有两个亟待解决的问题，一是该标准是否存在制度化的可能，制度化的形式是什么。
鉴于此，2019年《条例》进行了修订，将学术界呼吁已久的以公开为常态，不公开为例外写入其中，明确了政府信息公开制度的基本原则。从既有裁判来看，《条例》第35条适用的主体和程序尚有以下问题亟待明确： (一)行政机关在行政程序中优先适用 法律规则的适用主体是规则适用中应当首先明确的问题，实践中《条例》第35条出现了行政机关和法院两个适用主体，这并不意味着二者在适用该条款时具有相同的地位。
同时，司法判决中直接针对某个公民今后的申请和诉讼加以限制与现行的司法制度不符，加之司法裁判存在标准不统一等问题，[[11]]这些共同推动了2019年《条例》第35条规则的形成。[[12]]同前注〔7〕，后向东书，第74页。诚然，新的规则也不能够完全避免权利不当行使，甚至产生诸多新的问题，但是，正如为了追求公正不得不对效率进行削减，为了政府透明度的提升，也必须对权利不当行使有一定的宽容，或者说这是政府信息公开制度建立的必然成本与代价。相比之下，判决驳回诉讼请求是仅针对个案诉求作出的判断，意在传达原告在具体案件中的诉讼请求不能得到支持，且是法院在经过实体审查之后作出的判断，体现了对原告权利的充分保护，同时，此案的判决效力不能及于之后的案件，因此对于原告之后的权利也并未作出减损，在最大程度上保障了原告的诉权，符合《行政诉讼法》的规定与立法目的，也是法治社会、法治政府的必然要求。政府信息公开行政诉讼的提起大多是申请人基于维护自身获取政府信息的权利，其主观诉讼属性不言自明。应当说，这是在缺少法律规定情况下，行政权无法在规制不当申请中起到应有的作用，法院借助其个案审查的特点，主动承担起了对不当申请规制的任务，也是彼时的权宜之计。
此外，当行政主体并未在行政程序中适用该条款，而是在诉讼阶段作为抗辩理由提出，法院是否可以采纳，或者法院能否直接适用该条款对原告的行为作出判断。[[5]]参见《最高人民法院公报》2015年第11期。
澳大利亚1982年制定的《信息自由法》89K到89N都是关于如何限制纠缠申请者的行为。应当说上述变化既进一步扩大了公民获取政府信息权利的保障范围，又规制了个别申请人不当行使权利的行为，对政府信息公开制度的实施产生较大影响，甚至有法官称其为对政府信息公开制度环境的重塑。
这一条款的设计并不是一个一般意义上的免于公开规则，而是针对特殊情况进行的特别处理，有学者称其为特别措施，[[7]]同时规范了申请人和行政机关双方的行为。由地方机关制定标准是由于政府信息公开申请呈现出较强的地域性特征，东部地区较多，中西部地区较少。
有申请人向同一机关或者不同机关提出内容包罗万象的申请，从而达到给行政机关施压的目的。虽然将政府信息公开制度上升为法律的呼声未曾停歇过，但目前为止，《条例》作为行政法规，依然占有政府信息公开制度基本法的地位。[[21]]这就要求法院在对行政机关信息公开行为进行审查时，必须遵循司法谦抑原则。王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017年第2期。
行政机关在适用《条例》第35条时严格依照现有程序的同时，还应当依照正当程序的精神，具体来说，应当遵循以下程序： 第一，申请人存在不当申请的情况。有学者认为行政机关需要明确三个方面的内容：一是数量、频次明显超过合理范围的数量标准，并坦言如果并未确定此标准而径直适用第35条，则会导致较大的不确定性风险。
[[37]]同前注〔10〕，王贵松文，第22页。[[31]]上述规定是法院依职权调取证据的基本依据，体现了在我国行政诉讼制度中在当事人主义模式之下辅以职权探知主义的制度设计。
摘要: 2019年修订的《政府信息公开条例》第35条对申请人权利不当行使作出了规制，对于其中明显超出合理范围的标准应当由行政机关依据实际情况制定，就目前而言，定性的标准更为切合实际。王锡锌：《滥用知情权的逻辑及展开》，载《法学研究》2017年第6期。
[[29]]参见江苏省南通市中级人民法院(2020)苏06行终589号行政裁定书、江苏省南通市经济技术开发区人民法院(2020)苏0691行初167号行政裁定书。这一条应当是法院行使调查取证权的基本原则，法院行使调查取证权应基于保护公共利益或保护相对人合法权益，不能用搜集来的证据证明行政机关行为的合法性，对行政行为合法性的证明是行政机关应当承担的义务，法院不能代为行使。如果行政机关在行政程序中没有收集申请人不当行使权利的证据，则其适用《条例》第35条便是缺乏事实和证据，不符合合法性标准。[[6]] 2019年修订的《条例》第35条明确了数量、频次明显超过合理范围申请的处理方式。
2019年《条例》修订之前，法院之所以更多地采用裁定其实是对申请人不当申请行为采用了一种主动规制的态度，这也是基于陆红霞案的示范效应。而该条款最终的实施情况在一定程度上是由司法审查的情况来决定的，这是因为司法审查的标准对行政机关的行为会产生明显的影响，甚至会形成行政主体在适用该条款时的标准，这也是信息公开制度甫一出现便产生的诉讼倒逼效应。
[[35]]参见［法］狄骥著：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第154－156页。[[32]]参见刘莘、金成波：《〈行政诉讼法〉修改后的证据规定评析》，载《南京社会科学》2015年第11期。
[[6]]参见沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对———评陆红霞诉南通市发改委案》，载《法制与社会发展》2016年第5期。[[30]]参见袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第109页。
